Le Médiateur fédéral présente son rapport annuel 2008

Présentation du rapport annuel '08 - 25 mars 2009

2008 confirme la tendance des dernières années : le nombre de réclamations introduites auprès du Médiateur fédéral ne cesse d'accroître. Pour l'exercice 2008, il y a eu près de 5 500 nouveaux dossiers. Le nombre de réclamations a augmenté de 9% par rapport à 2007 et de 27% par rapport à 2006. Ceci donne une augmentation de presque 1 000 réclamations en deux ans.

L'année 2008 fut également innovante.

Depuis le 1er octobre 2008, le citoyen a la possibilité de contacter gratuitement le Médiateur fédéral grâce au numéro de téléphone 'vert' 0800 99 961. Ce numéro gratuit devrait contribuer à améliorer l'accessibilité de l'institution.

Un nouveau logo ainsi qu'une nouvelle identité graphique ont été introduits dans le courant de l'année. Le logo résume, par le verbe et l'image, ce qu'il soutient en réalité : 'le médiateur fédéral, un pont entre le citoyen et l'administration'. Le pont, dessiné en trois dimensions, symbolise la mission du Médiateur fédéral : un intermédiaire entre le citoyen, l'administration et le Parlement.

Tout comme l'identité graphique, le site internet du Médiateur fédéral, conçu en 1999, avait également besoin d'être modernisé. Ce nouveau site sera opérationnel dans quelques semaines.

Le 28 février 2008, la Chambre des représentants nous a demandé de mener une investigation sur le fonctionnement des centres fermés de l'Office des étrangers et des centres ouverts de Fedasil.

Les investigations sont clôturées et les rapports seront prochainement présentés à la Chambre.

I. Quelques chiffres pour 2008

Nouveaux dossiers


En 2008 le Médiateur fédéral a ouvert 5 466 nouveaux dossiers, dont 957 demandes d'information et 4 509 réclamations.

Il s'agit du nombre de nouveaux dossiers le plus élevé enregistré depuis la création du Médiateur fédéral il y a douze ans.

Le nombre de réclamations a augmenté de 9% en 2008 par rapport à 2007. Si l'on compare à 2006, cela donne une augmentation de plus ou moins 1 000 plaintes ou de 27% en deux ans.

Durant les douze dernières années, le Médiateur fédéral a ouvert 45 381 dossiers, dont 35 991 réclamations.

Les réclamations étaient-elles fondées ?


Dans 48% des cas, l'appel au Médiateur fédéral était justifié. Dans 32% des cas un manquement a été constaté (plaintes fondées ou partiellement fondées) et dans 16% des cas, une tentative de médiation a été entreprise sans se prononcer sur le bien-fondé de la réclamation.

Moins d'un tiers des réclamations étaient non fondées (28,6%).

Dans un peu plus de 1/5ème des cas, le bien fondé de la plainte n'a pas pu être apprécié pour diverses raisons, généralement parce que la plainte s'est résolue spontanément ou que le réclamant n'a pas fourni les informations nécessaires.

Où le bât blesse-t-il lorsque la réclamation est fondée ?


Dans 41,2% des cas, le 'délai raisonnable' fut dépassé, tandis qu'il s'agissait encore de 57,7% en 2007. La part important prise par le principe du 'délai raisonnable' dans les normes de bonne conduite administratives retenues s'explique encore en partie, mais dans une mesure considérablement moindre que les années précédentes, par la longue durée de traitement des demandes de régularisation de séjour auprès de l'Office des étrangers (OE).

Cette année il y a eu une augmentation des cas où l'administration n'a pas agi de façon assez consciencieuse (12,9%) ou dans lesquels sa décision n'était pas en application conforme des règles de droit (10,4%).

L'augmentation par rapport à 2007 des atteintes aux normes de la 'confiance légitime' et de la 'sécurité juridique' s'explique principalement par les 85 réclamations concernant l'échange des titres-services. En l'espèce, les règles du jeu avaient été radicalement modifiées du jour au lendemain, sans mesures transitoires.

L'intervention du Médiateur fédéral était-elle efficace ?

 

87% des réclamations clôturées en 2008 l'ont été avec un résultat positif. Soit l'administration a apporté une correction complète ou partielle au manquement constaté, soit le problème du citoyen a été résolu par consensus.

Durée de traitement des réclamations recevables clôturées en 2008


La durée moyenne de traitement s'est encore améliorée.

Le pourcentage de dossiers qui ont été clôturés endéans l'année est passé de 82,7% à 89,4%.

Le haut de la courbe de la durée de traitement se situe maintenant à 30 jours, tandis qu'il s'agissait encore de 90 jours en 2007.

Quelles sont les administrations les plus concernées par les réclamations ?


Il n'est pas surprenant que les trois secteurs de l'administration fédérale qui ont un impact direct sur la vie des citoyens génèrent toujours le plus grand nombre de réclamations : l'application de la loi sur l'accès, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers ne provoque plus que 33% des réclamations contre 41% encore l'année dernière, la part liée à la fiscalité s'élève à environ 28% et le secteur social représente 25% des réclamations.

II. Que ressort-il des réclamations examinées par le Médiateur fédéral ?

1. L'automatisation et les procédures standardisées doivent améliorer le fonctionnement de l'administration ... au bénéfice du citoyen.


Les réclamations démontrent que l'introduction des nouvelles technologies ou la standardisation du processus administratif ne facilitent pas toujours la vie du citoyen.

La carte d'identité électronique


Ainsi, la carte d'identité électronique n'a pas encore convaincu tous les citoyens de l'intérêt qu'elle présente pour eux, surtout lorsque la puce électronique se détache...

Deux exemples :

La puce de la carte d'identité électronique de Monsieur Pasmans s'est détachée. Il doit payer une nouvelle carte. Le SPF Intérieur prétend qu'il a utilisé sa carte de manière négligente. Monsieur Pasmans n'y comprend rien. Il conserve sa carte dans un étui en plastique dans son portefeuille et ne l'utilise qu'exceptionnellement : une fois par an à l'occasion d'un contrôle douanier, pour en remettre une copie pour la banque et pour emprunter des livres à la bibliothèque. Selon le SPF Intérieur, sa carte d'identité présente un coup, ce qui indique une utilisation négligente. Selon la commune, ce serait lié au fait que Monsieur Pasmans porte continuellement son portefeuille dans la poche arrière de son pantalon. Monsieur Pasmans se demande s'il est à présent obligé, en tant qu'homme, de porter une veste pourvue d'une poche qui soit suffisamment grande pour contenir son portefeuille ou s'il devra dorénavant se munir d'un sac à main ?

Si l'administration considère que le dommage de la carte résulte d'une utilisation négligente de la carte, elle doit motiver sa décision de manière adéquate et en informer le citoyen.

Si le détachement de la puce est la conséquence d'une faute de production de la carte, alors il s'agit d'un défaut de la carte d'identité. Si ce défaut cause un dommage, il revient à l'administration d'indemniser le citoyen.

La puce de sa carte d'identité électronique s'étant détachée, Monsieur Lebon ne peut pas accompagner sa famille en voyage en Tunisie. Il ne peut partir que deux jours plus tard, après l'obtention d'un passeport en procédure accélérée. A la suite de l'intervention du Médiateur fédéral, le SPF Intérieur confirme que Monsieur Lebon a droit au remboursement du dommage encouru à la suite d'une faute de production de la carte d'identité électronique. Il reçoit un montant de 1 332, 96 euros représentant le coût du passeport international en procédure accélérée, un billet d'avion supplémentaire, une prolongation du séjour a' l'hôtel de deux jours pour le report du vol de retour et un billet de train supplémentaire.

La perception immédiate des amendes de circulation routière


Une série d'infractions à la circulation routière font l'objet de propositions de perception immédiate.  Celles-ci doivent être versées sur un compte unique ouvert auprès de la Banque de La Poste. Près de 10 000 paiements sont quotidiennement effectués sur ce compte. Un certain automatisme dans le traitement de ces paiements est donc incontournable.

Cette procédure automatisée exige toutefois la collaboration efficace de celui qui est tenu d'acquitter l'amende. Le contrevenant en est dûment avisé : si un paiement est effectué sans mentionner de référence, il ne peut pas être relié à l'amende concernée dans le système élaboré par FINPOST et le Parquet risque d'entamer les poursuites. L'exemple repris en page 40 du rapport illustre qu'il ne s'agit pas de paroles en l'air.

On estime ainsi que, chaque jour, près de 400 paiements ne peuvent être attribués à une amende déterminée. Ces paiements représentent une somme colossale. Le fisc procède au remboursement uniquement sur ordre du Parquet.

2. L'Etat belge aurait pu éviter d'être condamné s'il avait suivi la recommandation du Médiateur fédéral

L'éloignement des étrangers


Trois problématiques dans lesquelles l'administration avait jusqu'ici refusé de se ranger aux recommandations du Médiateur fédéral ont connu un prolongement devant les cours et tribunaux qui ont rejoint ses conclusions :

  • Par un arrêt de janvier 2008, la Cour européenne des droits de l'homme a condamné l'enfermement d'étrangers dans la zone de transit de l'aéroport de Bruxelles-National, en se référant notamment aux critiques déjà émises en 2004 par le Médiateur fédéral à l'encontre de cette pratique. La Ministre de la Politique de Migration et d'Asile s'est donc résolue à y mettre un terme.
  • Dans deux arrêts de juillet 2008, le Conseil du Contentieux a clairement indiqué que l'Office des étrangers ne pouvait notifier un ordre de quitter le territoire à un ressortissant étranger pour lequel une demande d'autorisation de séjour est encore en attente de traitement, pratique que le Médiateur fédéral avait demandé à l'Office des étrangers de cesser dans une recommandation de 2006. L'Office s'est enfin engagé à ne plus notifier d'ordre de quitter le territoire tant qu'une demande d'autorisation de séjour introduite précédemment, est en cours.

Monsieur Mbombo, Congolais, séjourne en Belgique en tant que demandeur d'asile. En juin 2006, il introduit une demande d'autorisation de séjour. En novembre 2006, Monsieur Mbombo devient le père d'un enfant de nationalité belge. Il le communique a' l'Office des étrangers pour compléter sa demande d'autorisation de séjour. Après une décision négative sur sa demande d'asile, Monsieur Mbombo reçoit en avril 2007 un ordre de quitter le territoire. Il n'a toutefois pas encore reçu de réponse à sa demande d'autorisation de séjour. A la suite de sa réclamation, le Médiateur fédéral demande a'l'Office des étrangers de retirer l'ordre de quitter le territoire et de traiter la demande d'autorisation de séjour de Monsieur Mbombo.

  • En janvier 2008, le Conseil du Contentieux des étrangers s'est également prononcé dans le sens de la recommandation que nous avions formulée en 2006 concernant la situation des apatrides, considérant que l'Office des étrangers ne motive pas adéquatement sa décision lorsqu'il invite un apatride à retourner dans son pays d'origine (sic!) pour solliciter l'octroi d'un visa par la voie consulaire. Dans ce cas-ci toutefois, l'Office des étrangers n'a pas encore tiré les leçons de cette jurisprudence.

3. La persévérance s'avère nécessaire lorsque l'administration applique ou interprète mal une réglementation


Parmi les réclamations liées à l'application de la réglementation, il faut distinguer celles qui découlent d'une interprétation erronée ou contestable de la réglementation de celles qui résultent seulement d'une mauvaise application de la réglementation. Alors que pour la deuxième catégorie de réclamations, des solutions pratiques sont généralement rapidement dégagées, pour la première catégorie par contre force de persuasion et persévérance sont nécessaires...

Ainsi en matière de droits d'enregistrement :


Lors de l'acquisition simultanée d'habitations attenantes qui bénéficiaient chacune d'un revenu cadastral ne dépassant pas 745 euros, l'administration considérait qu'aucune des deux habitations ne pouvait bénéficier de l'avantage du taux réduit en matière de droits d'enregistrement, si la somme des deux revenus cadastraux était supérieure à 745 euros et que l'acquéreur avait l'intention de réunir les deux habitations.

Suivant l'administration, l'acquisition d'une maison exclut le bénéfice du taux réduit pour l'autre maison, et vice versa, puisque l'acquéreur possède déjà une maison au moment de l'acquisition de l'autre vu que l'acquisition est simultanée.

Monsieur Barbier acquiert à Liège deux petites maisons attenantes dont la première présente un revenu cadastral de 490 euros et la seconde un revenu cadastral de 689 euros. Pour la première maison, il paie 35 000 euros et pour la seconde 75 000 euros. Il achète les deux maisons simultanément et a l'intention d'élire domicile dans celle dont le revenu cadastral est fixé à 689 euros. Il s'attend dès lors à bénéficier du taux réduit pour cette dernière et à acquitter 6% de droits d'enregistrement, soit 4 500 euros. Pour l'autre maison, il devra acquitter le taux plein de 12,5 %, soit 4 375 euros.
Quelle n'est pas sa surprise lorsque le bureau de l'Enregistrement lui réclame également le taux plein pour la première maison, soit un supplément de 4 875 euros. Monsieur Barbier n'est pas d'accord et soumet son dossier au Médiateur fédéral. Après examen, il apparaît que l'interprétation de la législation par l'administration est incorrecte. Monsieur Barbier ne doit pas payer les droits d'enregistrement supplémentaires.

Il s'agissait d'une interprétation déraisonnable de la disposition légale. Nous avons estimé que l'une des habitations au moins doit bénéficier du taux réduit dans cette situation et  nous sommes parvenus à en convaincre l'administration. La position que le service concerné adoptait jusqu'à présent sera modifiée.

4. Il est inadmissible que l'administration persiste dans une attitude manifestement contraire aux droits de l'homme et à l'intérêt supérieur de l'enfant !

Le séjour des parents d'enfants belges


Le sort réservé par l'Office des étrangers aux familles monoparentales dans lesquelles le parent étranger qui pourvoit seul à l'entretien et à l'éducation de son enfant belge sollicite la régularisation de son séjour, est préoccupant au regard des droits fondamentaux.

L'Office des étrangers refuse d'examiner la demande d'autorisation de séjour de ce parent lorsqu'il ne peut rapporter la preuve que l'autre parent, belge, s'occupe effectivement de son enfant. Ce refus porte une atteinte sévère et disproportionnée au droit à la vie privée et familiale des intéressés et particulièrement aux droits des enfants concernés.

Non seulement l'Office des étrangers reconnaît que lors de la vérification des liens entre l'enfant et son parent belge, il se base uniquement sur son « intime conviction » (sic !), avec tous les risque d'erreurs ou d'appréciation déraisonnable que cela entraîne, mais surtout cette pratique viole plusieurs droits fondamentaux garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et la Convention relative aux droits de l'enfant.

Cette situation aboutit en effet à ce que le parent étranger qui s'occupe de son enfant n'est pas autorisé à rester avec lui en Belgique, alors que le parent belge ne s'en occupe justement pas....

Même si l'Office prétend qu'il n'expulse pas l'enfant belge, sa décision place son parent étranger (souvent la mère) devant l'impossibilité de prendre une décision conforme à l'intérêt supérieur de son enfant :

  • soit il exécute la décision de l'Office des étrangers et il est contraint d'emmener son enfant avec lui puisque l'autre parent ne s'en occupe pas... ce qui revient de facto à violer l'interdiction d'expulser un de ses ressortissants et à priver l'enfant belge des droits économiques et sociaux dont il jouit en Belgique
  • soit il demeure sur le territoire dans l'illégalité, mais sa situation administrative le met dans l'impossibilité d'assurer les besoins primaires de son enfant.

Nous avons adressé une recommandation à l'Office des étrangers pour qu'il revoie sa pratique et espérons qu'il ne faudra plus attendre une condamnation par la Cour européenne des droits de l'homme pour y parvenir...

5. Les retards de l'administration restent une préoccupation majeure des citoyens

Le délai de remboursement des frais médicaux aux vétérans de guerre devient de plus en plus long.


L'Institut des Vétérans remboursait auparavant les frais médicaux dans un délai de 4 à 6 semaines. Depuis le deuxième trimestre 2007, ce délai de remboursement est devenu de plus en plus long. Début 2008, il atteignait 4 mois. Fin mars, il fallait attendre 7 mois. Dans les accusés de réception, la date probable du remboursement était régulièrement adaptée en fonction de l'évolution du délai de traitement. Fin 2008, plus aucun délai de traitement n'était toutefois indiqué.... Des mesures ont été prises pour renforcer le service. Il n'est toutefois pas encore possible de déterminer quand le délai normal de remboursement sera à nouveau respecté.

La résorption de l'arriéré du Service Régularisations Humanitaires


Dans notre rapport 2006, nous avions dénoncé l'arriéré important de ce service dans le traitement des demandes sur la base de l'ancien article 9, alinéa 3 de la loi du 15 décembre 1980.  En mars 2006, le Service devait encore traiter 25 448 demandes. Au 30 octobre 2007, ce nombre était encore de 16 440 dossiers. Début novembre 2008, il était ramené  à 6 417 dossiers.

Le nombre de demandes introduites sur la base des nouvelles procédures fondées sur les articles 9bis et 9ter de la loi du 15 décembre 1980, telle que modifiée par la loi du 15 septembre 2006, semble par contre en augmentation. De ce fait, le nombre total de dossiers à traiter en novembre 2008 demeure quasiment identique à celui de l'année précédente, soit près de 15 500. Toutefois, le nouvel arriéré (les demandes introduites sur la base des articles 9bis et 9ter) concerne des dossiers plus récents. Par rapport à mars 2006, le stock global a quand même diminué de 10 000 unités

L'arriéré de certains Contrôles du Cadastre ...


Depuis 2005, le nombre de réclamations introduites auprès du Médiateur fédéral concernant le délai de traitement des demandes relatives à la fixation du revenu cadastral a fortement augmenté.

Nous constatons que dans certains Contrôles, il n'est pas rare que des contribuables doivent patienter plusieurs années avant qu'une décision soit prise. Les initiatives prises à ce jour, bien qu'elles partent d'une réelle volonté d'améliorer la situation, ne sont pas encore en mesure d'assurer au contribuable un examen de ses griefs dans un délai raisonnable.

Le retard dans le traitement des dossiers et l'impossibilité de donner au contribuable une indication fiable sur le délai probable de traitement ne sont pas compatibles avec les exigences d'une administration transparente et efficace. Ils portent sévèrement atteinte à la confiance du citoyen envers l'administration.

En mars 2006, Monsieur Quinet introduit une réclamation contre le revenu cadastral attribué à sa maison. Il introduit également une réclamation contre le précompte immobilier relatif à l'exercice d'imposition 2006, calculé sur le montant du revenu cadastral contesté. Lorsqu'il reçoit l'avertissement-extrait de rôle en matière de précompte immobilier pour l'exercice d'imposition 2007, il n'a encore reçu aucune information sur le traitement de sa réclamation contre son revenu cadastral, à l'exception d'un accusé de réception. Il doit dès lors introduire une nouvelle réclamation contre le précompte immobilier 2007, afin de préserver ses droits. Fin 2007, Monsieur Quinet apprend que le Contrôle du Cadastre concerné traite encore des réclamations de 2002 et 2003. Toutefois, l'agent qui traite son dossier lui promet que sa réclamation sera traitée pour le 15 mai 2008. Monsieur Quinet n'en croit rien. Et pourtant ... il reçoit finalement sa décision fin mai.

Nous avons donc formulé deux recommandations à l'administration cette année, visant l'une au raccourcissement des délais pour l'avenir, et l'autre à l'adoption d'un plan de résorption de l'arriéré.

... et de certaines Directions régionales des Contributions directes


Une situation similaire prévaut auprès de certaines Directions régionales des contributions directes concernant le traitement des demandes de réduction du précompte immobilier.

Dans l'accusé de réception standard, il est indiqué que l'administration mettra tout en œuvre afin de traiter la réclamation dans les meilleurs délais. Il est en outre précisé que si une décision n'est pas intervenue dans les six mois, le contribuable a la possibilité de saisir le tribunal de première instance, mais ce n'est pas une obligation. En effet, il peut toujours choisir d'attendre la décision de l'administration.

Les contribuables doivent de fait souvent patienter plusieurs mois, voire plusieurs années, avant que l'administration ne prenne une décision sur leur réclamation. En l'absence d'information, le contribuable ignore toutefois si l'administration est proche de prendre une décision ou s'il devra encore patienter longtemps. Ce long délai de traitement contraint bon nombre de contribuables à réintroduire chaque année une réclamation contre le précompte immobilier, sur la base du même motif, tant qu'ils n'ont pas obtenu de décision administrative sur la réclamation initiale.

Nous avons donc formulé également deux recommandations à cette administration visant l'une au raccourcissement des délais pour l'avenir, et l'autre à l'adoption d'un plan de résorption de l'arriéré.

La nécessaire transparence sur les délais


Au-delà du retard enregistré par un service, c'est l'absence totale d'information au citoyen sur le délai dans lequel il peut espérer une décision qui interpelle le Médiateur fédéral. Comme nous l'avions dénoncé en 2002 pour la Direction générale aux personnes handicapées ou en 2006 pour l'Office des étrangers, en 2008, que ce soit auprès de l'Institut des Vétérans, de certains Contrôles du Cadastre ou de certaines Directions régionales du Précompte immobilier, il arrive un moment où la situation d'arriéré du service est tel que les agents ne parviennent même plus à indiquer au citoyen quand il recevra la décision qu'il attend.

Au-delà des recommandations adressées aux services concernés afin de résorber leur arriéré et de revenir à un délai de traitement raisonnable, c'est à ce manque d'information que notre recommandation générale de 2006 (RG06/01) visait à remédier.

Il n'est pas admissible qu'une administration qui prône une culture de service et veut être transparente vis-à-vis de ses usagers, puisse se contenter de répondre au citoyen qu'elle ignore quand elle pourra traiter son dossier. La transparence administrative exige que l'action de l'administration soit prévisible et que celle-ci accepte de rendre des comptes sur son fonctionnement.

C'est la raison pour laquelle nous avions recommandé en 2006 qu'une disposition soit insérée dans la loi sur la publicité de l'administration afin que toute autorité administrative soit tenue d'indiquer le délai endéans lequel elle prendra une décision. Au même titre que le nom, la qualité, l'adresse et le numéro de téléphone de la personne en mesure de fournir de plus amples informations sur le dossier, le délai probable de traitement est une indication essentielle afin de fournir au public une information claire et objective sur l'action des autorités administratives fédérales. Cette recommandation reste prioritaire à nos yeux.

6. La confiance du citoyen ne peut s'acquérir qu'au prix de la sécurité juridique et de la gestion consciencieuse



La sécurité juridique implique que le droit doit être prévisible et accessible. Les conséquences juridiques doivent pouvoir être estimées et le citoyen doit pouvoir se fier à une certaine constance de la part de l'administration. La sécurité juridique impose ainsi certaines limites à la liberté de l'administration.

Garantir la sécurité juridique est également lié au respect d'autres normes de bonne conduite administrative. Elle est davantage assurée en communiquant plus d'informations, en donnant une base légale à certains actes administratifs, en agissant plus minutieusement, ...

Le respect de la sécurité juridique revêt par ailleurs une importance capitale pour la confiance que le citoyen place dans les autorités.

Les conséquences de la séparation de fait sur l'établissement de l'impôt


La séparation de fait peut avoir une influence sur la manière dont les impôts sont calculés. Mais à partir de quand est-on séparé de fait ? Le début de la séparation de fait peut être quelque peu différent pour l'intéressé, le juge, le fisc, etc. C'est avant tout une question de fait.

Le fisc se facilite la tâche. Dans la pratique, il considère que les parties sont séparées de fait à partir de la date de la nouvelle inscription au registre de population de la commune dans laquelle elles ont élu leur nouveau domicile distinct. Cet élément est objectivement vérifiable. Il n'est toutefois annoncé nulle part explicitement que c'est cet élément qui est utilisé pour déterminer le début de la séparation de fait.

Madame Glineur est séparée de fait depuis le 23 juin 2004. Son époux déménage mais omet de signaler immédiatement son changement de domicile. En janvier 2005, l'administration communale modifie d'office l'adresse de ce dernier.
Pour l'exercice d'imposition 2006, Madame Glineur introduit une déclaration fiscale séparée en y indiquant la date de la séparation de fait. En mai 2007, elle est toutefois très étonnée de recevoir un avertissement-extrait de rôle établi au nom de son époux et du sien.
Elle introduit une réclamation auprès de l'administration fiscale et se renseigne également par téléphone afin de savoir si elle ne pourrait pas recevoir un avertissement-extrait de rôle distinct puisque la séparation de fait date de juin 2004. L'administration lui répond négativement Sa réclamation est rejetée. Madame Glineur consulte alors un fiscaliste qui lui signale qu'elle aurait pu contester le fait même de l'imposition commune, en apportant la preuve de la date de début de la séparation de fait. S'étant référée aux informations de l'administration, Madame Glineur n'a pas apporté cette preuve et il est à présent trop tard pour la présenter, le délai de réclamation ayant expiré. Madame Glineur doit donc convenir avec son époux de la façon dont ils vont répartir le paiement de l'impôt.

Afin d'accroître la sécurité juridique pour les époux séparés de fait, nous avons donc proposé à l'administration fiscale de clarifier la brochure explicative qui accompagne la déclaration fiscale, afin d'y mentionner que la date de début de la séparation de fait est en principe la date de la nouvelle inscription au registre de population de la commune du nouveau domicile et que, si une autre date est indiquée dans la déclaration fiscale, il convient alors de fournir la preuve de la réalité de la séparation de fait et du caractère durable et ininterrompu de celle-ci.

L'administration fiscale a refusé d'accéder à cette proposition. Premièrement, elle craint que la brochure d'explications ne devienne trop épaisse et incompréhensible si des informations sont constamment ajoutées. Mais surtout, ce qui est beaucoup plus fondamental, l'administration fiscale ne veut pas explicitement préciser la condition de l'inscription au registre de population par crainte d'abus du contribuable.

Le Médiateur fédéral ne peut évidemment pas s'y rallier. La sécurité juridique et la transparence doivent primer sur le risque d'une éventuelle mauvaise foi du contribuable. Le manque de clarté dont l'administration fiscale fait preuve à l'égard des contribuables séparés de fait porte atteinte à la sécurité juridique.

La modification des règles pour l'échange des titres-service


Le système de titres-services permet à une entreprise agréée d'engager des travailleurs pour exécuter des activités d'aide ménagère chez un utilisateur ou à l'extérieur.

Les titres-services ont une période de validité de huit mois. Jusqu'au 1er mai 2008, si pour l'une ou l'autre raison, ils n'avaient pu être utilisés durant cette période, ils restaient échangeables jusqu'à six mois après leur date d'échéance contre de nouveaux titres. A partir du 1er mai 2008, une nouvelle réglementation est toutefois entrée en vigueur.

Du jour au lendemain, les titres-services dont le délai de validité avait expiré ne pouvaient plus être échangés. Aucune mesure transitoire n'avait été prévue. En peu de temps, nous avons reçu 85 réclamations. Les utilisateurs de titres- services contestaient la nouvelle réglementation et l'absence de communication adéquate.

Nous avons considéré que l'absence de dispositions transitoires combinée à un manque d'information active a entrainé une violation des normes de sécurité juridique et de confiance légitime. A la suite de notre intervention auprès de l'entreprise de titres-services, de l'ONEM et de la Ministre de l'Emploi, cette dernière a clarifié l'application dans le temps de la nouvelle mesure. La nouvelle disposition doit être interprétée de telle sorte que la mesure qui limite la possibilité d'échange s'applique uniquement aux titres-service qui sont émis après son entrée en vigueur.

Cette mesure offre une solution pratique aux utilisateurs mais devrait toutefois être inscrite dans l'arrêté royal comme disposition transitoire.

Les directives appliquées par l'Office des étrangers dans le traitement des demandes de régularisation de séjour


La sécurité juridique n'est pas assurée dans la méthode de travail actuelle de l'Office des étrangers. C'est la conclusion qui ressort de notre rapport d'évaluation des plaintes introduites par certains grévistes de la faim en 2008 et intégralement repris dans notre rapport annuel.

Le Médiateur fédéral a recommandé au ministre compétent et à l'Office des étrangers de réduire l'insécurité juridique en précisant les directives de traitement des demandes de régularisation de séjour humanitaires suivies actuellement par l'Office des étrangers. Cette précision peut se faire de préférence par voie de circulaire, rendue publique, et mise à jour régulièrement dès lors que des nouvelles modalités d'application sont précisées ou que la pratique administrative a changé.

Cette recommandation se situe dans le prolongement de la recommandation générale de 2001 (RG 01/01), laquelle visait une plus grande transparence et une plus grande sécurité juridique dans l'application par l'Office des étrangers de la loi du 15 décembre 1980.

7. L'usage de son pouvoir d'appréciation par l'administration doit être raisonnable. Lorsque ce n'est pas le cas, la médiation peut y remédier.


Contrairement au cas où sa compétence est liée, l'administration peut, dans le cadre de son «pouvoir discrétionnaire», prendre différentes décisions, selon son appréciation, à condition que celle-ci demeure dans les limites de la légalité et du raisonnable. Les réclamations illustrent que l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire par l'administration est parfois perçu comme arbitraire par le citoyen. Dans certains cas, nous insistons donc pour que l'administration clarifie les éléments qu'elle prend en considération dans le cadre de son appréciation.

Par ailleurs, la liberté d'appréciation de l'administration offre une certaine marge de médiation pour le Médiateur fédéral. La proportion de médiations abouties dans le résultat des interventions du Médiateur fédéral n'est pas négligeable

Les mesures de recouvrement des contributions


Les receveurs des Contributions directes sont chargés du recouvrement des impôts. Comptables de l'Etat, ils en sont personnellement responsables sur leurs deniers.

Si le contribuable ne paie pas spontanément l'impôt dans les délais fixés - à la suite de difficultés financières par exemple -, le receveur dispose de différents moyens pour procéder au recouvrement du montant dû. Il peut accorder un plan d'apurement ou faire appel à un huissier de justice pour procéder à un recouvrement forcé ... Il décide librement lequel de ces moyens il utilise, et quand. Autrement dit, il jouit d'un pouvoir discrétionnaire en la matière.

Dans l'exercice de ce pouvoir, il reste néanmoins, comme tout service public, tenu d'observer les normes de bonne conduite administrative. Les poursuites entamées ne peuvent entraîner des frais disproportionnés pour le contribuable lorsque les éléments du dossier indiquent manifestement qu'il s'exécute volontairement et que la dette sera récupérée à bref délai.

Fin novembre 2007, Madame Charlier reçoit son avertissement-extrait de rôle relatif à l'exercice d'imposition 2007. Elle doit payer 6 624,70 euros au fisc avant le 28 janvier 2008. Or, elle avait déjà reçu au cours de la même année, précisément en mars 2007, son avertissement-extrait de rôle relatif à l'exercice d'imposition 2006. Pour la somme de 2 315,62 euros qu'elle avait dû payer pour cette année là, elle avait obtenu un plan d'apurement étalé sur quatre mois. Toutefois, lorsqu'elle sollicite à nouveau un plan d'apurement pour la dette de 6 624,70 euros, il lui est refusé au motif qu'elle en a déjà obtenu deux, un pour l'exercice d'imposition 2006 et un autre pour celui de 2004 ...
Au cours de ces dernières années, Madame Charlier a dû subir cinq interventions chirurgicales. Elle porte des prothèses à la hanche et aux épaules et ne peut se passer d'une aide ménagère. Elle perçoit une allocation d'invalidité, avec un supplément de son employeur. Pour faire face à ses difficultés financières, elle a déjà contracté différents emprunts. La réception de deux avertissements-extraits de rôle la même année n'a rien arrangé ...
Ces arguments ne persuadent toutefois pas le receveur des Contributions directes. Madame Charlier contacte son institution de crédit. Elle peut encore emprunter au maximum un montant de 5 800 euros. Début mars 2008, elle paie les 5 800 euros et demande un plan d'apurement de quatre mois pour le solde, soit 824,70 euros. Celui-ci lui est également refusé. Elle paie encore un montant de 441,42 euros en date du 27 mars 2008. Sa dette fiscale ne s'élevant plus qu'à 400 euros, elle entend la payer le plus rapidement possible.
Début avril 2008, le receveur décide toutefois de faire appel à un huissier de justice pour recouvrer le montant restant. Les frais de contrainte, d'un montant de 150 euros, sont portés à charge de Madame Charlier. Sa dette s'élève à présent à 550 euros ...

Alors que jusqu'ici, l'administration fiscale soutenait le principe que les frais de poursuite ne pouvaient être abandonnés que si le receveur avait commis une erreur ou une faute,  une discussion approfondie avec l'administration fiscale a permis de la convaincre que lorsqu'il y a clairement eu violation de normes comme la gestion consciencieuse ou le raisonnable et la proportionnalité, la Direction régionale peut envisager l'annulation des frais de poursuite au regard des éléments concrets du dossier.

Les sanctions imposées aux chômeurs


Les allocations de chômage perçues injustement doivent être remboursées immédiatement et une exclusion du droit au chômage pendant plusieurs semaines peut être prononcée par l'Onem.

Existe-t-il toutefois des circonstances particulières autorisant une intervention du Médiateur fédéral ? Celle-ci peut s'avérer utile lorsque l'administration ignorait que les déclarations erronées émanent d'une personne souffrant d'un handicap mental ...

Monsieur De Creemer a travaillé un certain nombre de jours en 2005, mais il ne les a pas indiqués sur sa carte de contrôle, de sorte qu'il a perçu pour ces jours-là des allocations de chômage. L'Office national de l'Emploi s'en aperçoit et réclame le remboursement des allocations versées à tort. Monsieur De Creemer est également exclu du droit au chômage pendant quatre semaines. Souffant d'un handicap mental, il séjourne dans un home. Celui-ci contacte le Médiateur fédéral. Monsieur De Creemer doit bien sûr rembourser les allocations de chômage perçues à tort, mais une exclusion pendant quatre semaines ... le home estime que cette sanction est quelque peu exagérée. Monsieur De Creemer n'a absolument pas dissimulé  dessein ces jours de travail vis-à-vis de l'ONEM. A l'occasion de l'intervention du Médiateur fédéral, il apparaît que l'ONEM ne semblait pas être au courant de l'état mental de Monsieur De Creemer. Il est disposé à limiter la sanction à un avertissement et annule l'exclusion.

III. Recommandations 2008

III. a. Recommandations présentées au Parlement

Cette année, le Médiateur fédéral présente trois recommandations au Parlement

1. Qui paye ou récupère quoi ?


Les contribuables qui doivent être imposés ensemble reçoivent un seul avertissement-extrait de rôle comportant le calcul de l'impôt commun. Ils ne peuvent pas identifier leur part personnelle dans l'impôt à payer ou dans le remboursement d'impôt à recevoir.

Or, la part de l'impôt à recevoir ou à payer dans l'impôt commun par chacun des contribuables doit parfois être établie avec précision. C'est le cas notamment en cas de séparation de fait ou lorsque l'un des contribuables a des dettes personnelles, en bref lorsque les intérêts financiers des contribuables ne sont plus communs, mais strictement séparés.

Si les contribuables ne peuvent se mettre d'accord entre eux sur la répartition de l'impôt, ou si cette répartition est refusée par le fisc, l'administration applique actuellement une clé de répartition mise au point dans une circulaire administrative de 1991 et envoie dans la plupart des cas une proposition de répartition aux contribuables. S'ils sont d'accord avec la proposition de l'administration, il n'y a évidemment aucune difficulté. Si par contre ils mettent en doute la clé de répartition et les montants qui en résultent, le fisc est censé rechercher une autre répartition correcte qui tienne compte des droits que chacun des contribuables peut tirer du droit civil et du droit fiscal.

Celui qui a par exemple versé le plus de précompte professionnel souhaite obtenir le remboursement le plus important. Celui qui a les enfants à sa charge n'entend pas céder l'avantage fiscal qui en résulte. On peut ainsi dénombrer un grand nombre de points de friction pour lesquels l'administration est invitée à fournir une explication convaincante ou une solution. Dès que le résultat de la clé de répartition semble diverger du régime matrimonial adopté par les conjoints, des choix manifestés lors de l'introduction de la déclaration fiscale, de questions de fait, etc., chaque contribuable peut en effet en tirer argument pour contester la répartition proposée.

Tant que la clé de répartition n'est définie que dans une circulaire administrative et dans des instructions, elle revêt un caractère contraignant pour l'administration mais pas pour le contribuable et c'est ce qui entraîne des difficultés. Le Législateur a d'ailleurs, à l'article 394, § 4 du Code des impôts (CIR '92), clairement exprimé sa préférence pour que la matière soit réglée par arrêté royal.

Un arrêté royal constitue donc le moyen indiqué pour fixer une clé de répartition qui tienne compte des évolutions récentes de la législation fiscale et du droit civil et dont l'application produit un résultat final opposable à toutes les parties concernées.

L'immobilisme de l'autorité perpétue l'insécurité juridique en cette matière et n'est dès lors pas justifiable.

Recommandation 08/01


Il convient d'adopter un arrêté royal qui fixe, en cas d'imposition commune, la manière par laquelle est établie la quotité de l'impôt afférente au revenu imposable de chacun des contribuables.

 

2. Mariés ou pas ?


Plusieurs autorités sont parfois amenées à se prononcer sur la reconnaissance d'un même acte authentique étranger. En vertu du Code de droit international privé (Code DIP) elles peuvent décider indépendamment l'une de l'autre, de reconnaître ou de refuser de reconnaître cet acte.

La reconnaissance s'opère de plein droit par toute autorité et sans aucune procédure. C'est l'aspect positif du système. Dans un certain nombre de situations, cela aboutit toutefois à la reconnaissance de l'acte par une autorité, tandis qu'une autre autorité refuse de reconnaître le même acte.

Ainsi, il peut arriver qu'un officier d'état civil transcrive dans les registres d'état civil l'acte de mariage conclu à l'étranger entre un Belge et un ressortissant étranger, et que l'Office des étrangers refuse par la suite d'accorder un visa de regroupement familial au conjoint qui se trouve encore à l'étranger. Cela se produit lorsque l'Office des étrangers estime que l'acte ne peut pas sortir ses effets dans l'ordre juridique belge.

Il est difficile de s'accommoder de ces décisions contradictoires et seul le Tribunal de première instance peut statuer définitivement sur la validité ou non de l'acte authentique étranger au regard du droit belge. Cette procédure, qui n'est souvent entamée qu'après des mois d'incertitude, est parfois longue et coûteuse. De plus, tous les tribunaux ne procèdent pas à une lecture uniforme du Code DIP.

La situation de ressortissants étrangers qui arrivent en qualité de conjoint, avec un visa de regroupement familial en Belgique, est encore plus préoccupante. Dans ce cas-là, l'Office des étrangers a déjà vérifié que toutes les conditions du regroupement familial sont remplies et a donc reconnu l'acte de mariage. A son arrivée, le conjoint doit se présenter à l'administration communale afin d'introduire une demande de séjour. Après contrôle de sa résidence, l'administration communale délivre en principe immédiatement le titre de séjour prévu par la loi sur le séjour des étrangers.

Certaines personnes sont toutefois confrontées à un refus de l'administration communale de prendre leur demande en considération, voire même simplement de l'acter, au motif qu'elle a un doute concernant la validité de l'acte de mariage. Alors que ces personnes sont arrivées en Belgique avec un visa de regroupement familial valable, elles ne reçoivent pas leur titre de séjour. Elles se retrouvent donc soit sans aucun document (lorsque l'administration communale refuse, oralement, d'acter leur demande), soit avec une décision de refus de prise en considération de leur demande. Cette décision n'ouvre toutefois aucun droit au séjour, ni à aucun autre droit qui découlerait de ce séjour (travail, droits sociaux...).

Ces deux attitudes sont contraires à la loi sur le séjour des étrangers. En effet, cette loi ne permet en aucun cas à une administration communale de ne pas acter une demande. Une décision de refus de prise en considération, quant à elle, ne peut être prise que si la personne ne présente pas d'acte de mariage légalisé. Or, dans le cas qui nous occupe, la personne présente un acte de mariage légalisé, mais l'administration communale émet un doute quant à sa validité et attend, pour se prononcer définitivement, d'obtenir un avis du Parquet du Procureur du Roi, ce qui peut prendre des mois.

En attendant l'avis du Parquet, l'administration communale s'abstient d'appliquer la loi sur le séjour des étrangers. Celle-ci l'oblige portant à inscrire l'étranger au registre des étrangers et à lui délivrer un titre de séjour dès que sa résidence a été vérifiée. Tandis qu'à l'inverse, le Code DIP oblige la commune de vérifier la validité de l'acte de mariage et lui interdit d'inscrire le conjoint au registre des étrangers dans l'intervalle !

Parce qu'elles sont confrontées un dilemme insoluble, certaines administrations communales vont jusqu'à refuser d'acter la demande de séjour, ce qui place la personne concernée dans une situation de non-droit. Le conjoint étranger se retrouve en Belgique sans titre de séjour, alors que l'Office des étrangers a reconnu son mariage !

Cette situation méconnaît les droits fondamentaux des conjoints. Plus concrètement, elle viole leur droit au respect de la vie familiale garanti par l'article 8 de la Convention européenne des Droits de l'Homme. Elle génère également une insécurité juridique et entraîne une rupture de la confiance légitime.

Recommandation générale 08/02


Le droit à la vie privée et familiale tel que prévu à l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme des Libertés fondamentales doit être effectivement garanti. Cela implique que le conjoint étranger qui vient en Belgique avec un visa de regroupement familial valable ne peut être placé dans une situation de non droit une fois qu'il est arrivé sur le territoire. Le Médiateur fédéral recommande donc que les mesures nécessaires soient prises pour lever la contradiction qui découle de l'application combinée de la loi sur le séjour des étrangers et de l'article 31 du Code de droit international privé.

 

3. Divorcés ou pas ?


Les officiers de l'état civil de deux communes différentes peuvent adopter un avis différent concernant la reconnaissance d'un même acte authentique. Prenons l'exemple d'un couple d'origine marocaine, séparé et résidant en Belgique dans deux communes différentes. Ils ont fait dissoudre leur mariage au Maroc par répudiation. L'un des officiers de l'état civil a accepté de considérer que la femme est divorcée (elle peut donc se remarier), alors que l'administration communale de l'homme refuse de reconnaître la répudiation comme valant divorce. Il ne peut pas se remarier en Belgique et ...  s'il se remarie au Marc, sa nouvelle épouse n'obtiendra pas de visa de regroupement familial.

Dans ces circonstances, l'autorité crée une insécurité juridique complète et en porte l'entière responsabilité.

De plus, lorsque l'administration communale refuse la transcription d'un acte dans les registres d'état civil ou refuse l'inscription aux registres de la population ou des étrangers, elle ne notifie pas de décision formellement motivée à la personne concernée. Elle n'est donc pas informée des raisons précises pour lesquelles son acte d'état civil ne peut pas être reconnu. L'absence de décision formellement motivée est contraire à la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs.

Recommandation 08/03


Des décisions contradictoires d'officiers d'état civil concernant la reconnaissance ou non d'un même acte d'état civil doivent être exclues. Le Médiateur fédéral recommande donc que le Ministre de la Justice établisse des directives qui d'une part, garantissent l'application uniforme de l'article 31 du Code de droit international privé, et d'autre part qui assurent la motivation formelle des décisions de refus d'une mention en marge d'un acte de l'état civil, de transcription dans un registre de l'état civil ou d'inscription, sur la base de cet acte, au registre de la population, des étrangers ou d'attente.

III.b. Recommandations à l'administration

En 2008, le Médiateur fédéral a adressé huit recommandations aux administrations.

Une recommandation adressée à l'administration (recommandation officielle) vise, sur des points d'attention spécifiques, à l'inciter à adapter ou améliorer son fonctionnement. Afin de renforcer la portée de la recommandation, le ministre compétent en reçoit une copie.

Le Médiateur a adressé les recommandations suivantes :

  • au ministre qui a l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers dans ses compétences:

RO 08/01:
Donner aux administrations communales des instructions pour qu'elles puissent prolonger, de manière automatique et conformément à la circulaire du 21 juin 2007, les attestations d'immatriculation des grévistes de la Rue Royale et de Forest dans l'attente d'une décision motivée de l'Office des étrangers sur leurs demandes d'autorisation de séjour pour raisons médicales.

RO 08/02:
Veiller, de manière générale et quelles que soient les circonstances, à traiter les demandes d'autorisation de séjour des ressortissants étrangers dans le respect de la légalité.

RO/03:
Réduire l'insécurité juridique en précisant les directives de traitement des demandes de régularisation de séjour humanitaires suivies par l'Office des étrangers, de préférence par voie de circulaire rendue publique et mise à jour régulièrement dès lors que des nouvelles modalités d'application seraient précisées ou que la pratique administrative aurait changé. Cette recommandation se situe dans le prolongement de la recommandation générale RG 01/01, laquelle visait une plus grande transparence et une plus grande sécurité juridique dans l'application par l'Office des étrangers de la loi du 15 décembre 1980.

  • au SPF Finances

RO 08/04:
Traiter les réclamations portant sur la fixation du revenu cadastral dans le délai raisonnable prévu par l'article 4 de la Charte pour une administration à l'écoute des usagers, c'est-à-dire de 4 à 8 mois, prolongé, le cas échéant, du délai mis par l'intéressé pour fournir l'information demandée par les services du Cadastre et nécessaire pour prendre sa décision.

RO 08/05:
Afin de pouvoir rencontrer son devoir d'information et assurer l'égalité de traitement des contribuables dans tous les dossiers en cours, adopter un plan échelonné de résorption de l'arriéré des réclamations concernant la fixation du revenu cadastral dans les Directions régionales du Cadastre connaissant une situation préoccupante.

RO 08/06:
Instruire les demandes en réduction du précompte immobilier dans le délai raisonnable prévu par l'article 4 de la Charte pour une administration à l'écoute des usagers, c'est-à-dire de 4 à 8 mois, prolongé, le cas échéant, du délai mis par l'intéressé pour fournir l'information demandée par les services du précompte immobilier et nécessaire pour prendre sa décision.

RO 08/07:
Adopter un plan échelonné de résorption de l'arriéré des réclamations en matière de réduction du précompte immobilier dans les Directions régionales des Contributions directes connaissant une situation préoccupante.

  • à l'Office des étrangers

RO 08/08:
Dans le traitement d'une demande d'autorisation de séjour fondée sur l'article 9bis ou sur l'ancien article 9, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980, introduite par l'auteur étranger d'un enfant belge, limiter l'examen des circonstances exceptionnelles requises par ces articles à l'existence d'un lien entre le parent étranger et son enfant belge, et cesser d'exiger la preuve de l'existence de liens affectifs et/ou matériels/financiers entre l'enfant belge du demandeur en régularisation et le parent belge de cet enfant.

 

 

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

publié le: 25/03/2009